不起诉制度在司法实践中的运作

我国刑事案件不起诉率偏低，而且很多案件的不起诉理由牵强，主要表现在两个方面：

1、酌定不起诉的人数高于法定不起诉和存疑不起诉人数，酌定不起诉的案件数高于法定不起诉和存疑不起诉件数。（成懿萍《刑事不起诉率偏低之实证分析———以某地2003 -2010 年刑事不起诉案件为分析对象》，载《中国刑事法杂志》2011年第8期）上述现象背后的原因之一是，《国家赔偿法》明确规定酌定不起诉的不赔，有的检察机关担心引起国家赔偿，把本应作法定不起诉的案件作酌定不起诉处理。

2、以公安机关撤案或撤回移送审查起诉的案件远远高于每年的不起诉案件。（成懿萍《刑事不起诉率偏低之实证分析———以某地2003 -2010 年刑事不起诉案件为分析对象》，载《中国刑事法杂志》2011年第8期）原因是，法定不起诉和存疑不起诉的案件，若检察机关按照刑事诉讼法处理终止刑事诉讼程序，公安机关的考评将受到影响，故部分检察机关在实践中将案件退回公安机关作撤案处理。

存疑不起诉案件中如何界定"存疑"

前文已述，所谓存疑，是指二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的。也就是说，存疑不起诉案件必须具备两个条件：一是已经经过两次补充侦查；二是两次补充侦查后，证据仍旧不足。那么判断证据不足的标准又是什么呢？

《人民检察院刑事诉讼规则》（试行）第404条对此规定了五项判断标准:（一）犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明的；（二）据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的；（三）据以定罪的证据之间、证据与案件事实之间的矛盾不能合理排除的；（四）根据证据得出的结论具有其他可能性，不能排除合理怀疑的；（五）根据证据认定案件事实不符合逻辑和经验法则，得出的结论明显不符合常理的。

酌定不起诉条件的理解

前文已述，酌定不起诉的条件是"犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚"这两个条件必须同时具备。实务中普通存在的问题是：犯罪情节轻微，到底是指罪名轻、量刑情节也轻，还是仅指量刑情节轻？

笔者认为，理解上述问题可以参考最高人民检察院于1996年12月31日发布的《关于审查逮捕和公诉工作贯彻刑诉法若干问题的意见》，该意见指出：犯罪情节轻微主要是指"虽已触犯刑法，但从犯罪动机、手段、危害后果、犯罪后的态度等情节综合分析，依法不需要判处刑罚或者免除刑罚。"由此可以得出，"犯罪情节轻微"并不限定于罪名较轻的案件，任何罪名只要符合"情节轻微"的都可以纳入酌定不起诉的范围，至于入选的案件是否能最终符合酌定不起诉的条件，就要看是否"依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚"，这里又产生了第二个问题：是否需要判处刑罚或者免除刑罚，是要求检察机关在审查起诉阶段就依据法律作出准确的判断吗？

对于该问题，理论界有学者认为，人民检察院要根据犯罪嫌疑人的年龄、犯罪目的和犯罪动机、犯罪手段、危害后果、悔罪表现以及一贯的表现等进行综合考虑，只有在确实认为不起诉比起诉更为有利时，才能做出不起诉决定。（陈光中.刑事诉讼法[ M] 北京大学出版社、高等教育出版社，2005 .P321）笔者赞同上述观点，"犯罪情节轻微"是"依照刑法不需要判处刑罚或免除刑罚"的前提条件，检察机关在审查起诉阶段理应根据证据事实进行前期的判断。而"依照刑法"是指依照刑法总则、分则及相关司法解释中有很多规定应当或可以免除刑罚的条款，例如第22条"对于预备犯，可以比照既遂犯从轻、减轻处罚或者免除处罚"。第27条"对于从犯，应当从轻、减轻处罚或者免除处罚。"

实务当中可以适用2007 年《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》，其规定"具有下列情形之一的，依法决定不起诉。1．未成年犯罪嫌疑人、老年犯罪嫌疑人，主观恶性较小、社会危害不大的；2．因亲友、邻里及同学同事之间纠纷引发的轻微犯罪中的犯罪嫌疑人，认罪悔过、赔礼道歉、积极赔偿损失并得到被害人谅解或者双方达成和解并切实履行，社会危害不大的；3．初次实施轻微犯罪的犯罪嫌疑人，主观恶性较小的；4．因生活无着偶然实施盗窃等轻微犯罪的犯罪嫌疑人，人身危险性不大的；5．群体性事件引起的刑事犯罪中的犯罪嫌疑人，属于一般参与者的。"